KIVO kannattaa ympäristövahinkorahastoa, mutta kritisoi sen soveltamistapaa
Ympäristöministeriö pyysi huhtikuussa lausuntoja esityksestä ympäristövahinkolaiksi. Ympäristövahinkorahastolaki on uusi laki, jolla on tarkoitus perustaa niin kutsuttu ympäristövahinkojen toissijainen vastuujärjestelmä.
Ympäristövahinkolaki pähkinänkuoressa: Lain nojalla perustettaisiin rahasto, josta maksettaisiin korvaus ympäristön pilaantumisen torjunnasta ja pilaantuneen ympäristön ennallistamisesta aiheutuneista kustannuksista sekä aiheutuneesta vahingosta, kun korvausta ei saataisi perittyä varsinaiselta vastuutaholta esimerkiksi maksukyvyttömyyden vuoksi tai siksi, että vastuutahoa ei saataisi selvitettyä. Korvausten maksamiseen tarkoitetut rahaston varat kerättäisiin ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavan toiminnan harjoittajilta vuosittaisilla tai kertaluonteisilla ympäristövahinkomaksuilla.
Valtio on viime vuosina joutunut rahoittamaan noin 120 miljoonalla eurolla toiminnanharjoittajien konkurssien aiheuttamia vakavia ympäristön pilaantumisen vaaratilanteita, joten rahastolle on ehdottomasti tarvetta, ja KIVO kannattaa sen perustamista.
KIVO kuitenkin lausunnossaan kritisoi esityksessä valittua ratkaisua, jossa sen soveltamisalaan otettaisiin myös kuntien sidosyksikköasemassa olevat yhtiöt, jolloin kuntien osakeyhtiömuotoiset jäteyhtiöt olisivat myös maksuvelvollisia rahastoon merkittävillä summilla. Kuntayhtymät taasen ovat rajattu rahaston ulkopuolelle. Oy-muotoisten kuntien jätelaitosten sisällyttämisestä lain soveltamisalaan seuraisi useita ongelmia, jotka näyttävät sotivan rahaston tarkoitusta vastaan. Esityksessä todetaan, että julkisen ja yksityisen elinkeinotoiminnan ”tasapuolisten toimintaedellytysten varmistamiseksi” ja kilpailuneutraliteettiperiaatteen mukaisesti lain soveltamisalasta ei rajattaisi pois valtion ja kuntien omistamia yhtiöitä. Kunnalliset jäteyhtiöt eivät kuitenkaan aivan istu esityksessä esitettyyn logiikkaan seuraavista syistä:
Kunnan omistama osakeyhtömuotoinen toimija voi olla sidosyksikköasemassa toimiva, ei markkinaehtoinen yhtiö sekä myös markkinoilla toimiva, ei sidosyksikköasemassa oleva yhtiö. Jälkimmäisessä tapauksessa kilpailuneutraliteetilla voidaan perustella rinnastamista yksityisen toimijan vastaavaan toimintaan, jolloin kilpailuneutraliteetilla voidaan perustella rinnastamista yksityisen toimijan vastaavaan toimintaan. Sen sijaan kunnan oy-muotoinen jätelain mukaisesta kunnan jätehuoltotehtävästä huolehtiva jätelaitos on, substanssilainsäädännön reunaehdoista johtuen, aina sidosyksikkösuhteessa omistajakuntiinsa, eikä siten rinnastu markkinatoimijaan. Se voi toimia enintään rajoitetusti markkinoilla.
Sidosyksiköllä tarkoitetaan hankintalain mukaan hankintayksiköstä muodollisesti erillistä ja päätöksenteon kannalta itsenäistä yksikköä. Lisäksi edellytyksenä on, että hankintayksikkö yksin tai yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa käyttää määräysvaltaa yksikköön samalla tavoin kuin omiin toimipaikkoihinsa, ja että sidosyksikkö toimii pääasiassa vain omistajiensa hyväksi.
Suomen kireä hankintaraja tuo tässäkin ongelmia
Sidosyksikkö-konsepti perustuu EU:n julkisia hankintoja koskeviin säännöksiin. Niiden mukaan yhtiön on katsottu toimivan pääosin omistajiensa hyväksi silloin, kun sen toiminnasta vähintään 80 % kohdentuu omistajiin. Suomen hankintalainsäädännössä tästä ns. ulosmyynnin rajoittamisesta on säädetty huomattavasti tiukemmin. Hankintalain 15 §:ssä on säädetty sidosyksikön ulosmyyntirajasta, joka voi olla enintään 5 % ja enintään 500 000 euron osuus sidosyksikön liikevaihdosta. Jäteala muodostaa perustellun poikkeuksen hankintalain 15 §:ssä säädetystä ulosmyyntirajasta. Jätelain 145 a §:n mukaisesti jätehuollon lakisääteistä palvelutehtävää hoitava kunnan oy-muotoinen jätelaitos voi toimia markkinoilla enintään 10 %:n verran liikevaihdostaan vuoteen 2029 saakka. Poikkeavan ulosmyyntirajan perusteena on ollut jätehuollon ”luonne välttämättömyyspalveluna” ja sillä on pyritty ”varmistamaan toissijaisen jätehuoltopalvelun saatavuus” pitkällä aikavälillä (HE 195/2017). Kunnalliset oy-muotoiset jäteyhtiöt eivät siis voi kilpailla markkinoilla kuin vain rajoitetusti.
Lisäksi on olennaista kiinnittää huomiota jätelain 32 §:ään, joka koskee kunnan velvollisuutta järjestää jätehuolto. Pykälän mukaan kunnan on järjestettävä seuraavien, muiden kuin vaarallisten jätteiden jätehuolto:
1) vakinaisessa asunnossa, vapaa-ajan asunnossa, asuntolassa ja muussa asumisessa syntyvä jäte, mukaan lukien kotitalouden pienimuotoisessa itse tehtävässä rakennus- ja purkutoiminnassa syntyvä jäte;
2) kunnan hallinto- ja palvelutoiminnassa syntyvä yhdyskuntajäte;
3) liikehuoneistossa syntyvä yhdyskuntajäte, joka kerätään kiinteistöllä yhdessä 1 ja 2 kohdassa tarkoitetun jätteen kanssa;
4) muu yhdyskuntajäte, joka kerätään yhdessä 1–3 kohdassa tarkoitetun jätteen kanssa alueellisessa putkikeräys- tai muussa vastaavassa keräysjärjestelmässä.
Kunnan on lisäksi järjestettävä:
1) 1 momentin 1–3 kohdassa tarkoitetussa toiminnassa syntyvän saostus- ja umpisäiliölietteen jätehuolto;
2) asumisessa syntyvän vaarallisen jätteen vastaanotto ja käsittely;
3) maa- ja metsätaloudessa syntyvän vaarallisen jätteen vastaanotto ja käsittely, jollei kysymys ole kohtuuttomasta määrästä jätettä.
Kyseinen säännös on pakottavaa sääntelyä, josta kunnat eivät voi poiketa, eikä säännöksessä yksilöityjen jätteiden kohdalla laki salli ”kilpailevaa” toimintaa – vastuu on yksinomaisesti kunnilla. Oy-muotoisten jätelaitosten kohdalla kunnat ovat käyttäneet jätelain 43 § suomaa mahdollisuutta jätehuollon palvelutehtävien siirtämisestä kuntien omistamalle yhtiölle, mutta peruskuntien viimekätinen velvollisuus huolehtia em. jätteiden jätehuollosta ei poistu yhtiöittämisestä huolimatta. Jätelain 32 §:aa täydentää jätelain 41 §, jonka mukaan kiinteistön haltija tai muun jätteen haltija on velvollinen luovuttamaan 32 §:n mukaisesti kunnan vastuulle kuuluvan jätteen alueella järjestettyyn kiinteistöittäiseen jätteenkuljetukseen tai kunnan järjestämään alueelliseen vastaanottopaikkaan.
Näistä seikoista johtuen kilpailuneutraliteettiperiaatteeseen pohjaava peruste esityksessä ontuu. Kuten yllä kävi ilmi, jätelain 32 §:ssa yksilöityjen jätteiden kohdalla yksityisen ja julkisen elinkeinotoiminnan välillä ei voi olla kilpailua, sillä kyseessä on julkinen palvelutehtävä ja kuntien velvollisuus, jonka toteuttamisesta yksityiset toimijat ovat kokonaan rajattu pois.
Lisäksi on otettava huomioon jätelain 78 §, joka koskee kunnan jätemaksua. Pykälän mukaan kunnan on perittävä jätelain mukaisesti järjestämästään jätehuollosta jätemaksua, jolla katetaan sille tehtävän hoitamisesta aiheutuvat kustannukset. Jätemaksulla saa kerätä enintään kohtuullisen tuoton pääomalle – ts. jätemaksuilla ei kerätä merkittävää voittoa, vaan maksukertymä käytetään lakisääteisen toiminnan järjestämiseen. Kunnan jätemaksu on julkisoikeudellinen maksu, jonka kiinteistön haltija on jätelain 80 § mukaan velvollinen suorittamaan.
Asukkaita ei voida laittaa yritysten ympäristövahinkojen maksajiksi
Esityksen säännöskohtaisten perustelujen sivulla 3 myös mainitaan, että ”Valtion ja kunnan toimijoiden aiheuttamasta vahingosta sekä torjunta- ja ennallistamiskustannuksista vastaava taho on aina maksukykyinen, eikä jää tuntemattomaksi”. Kyseinen argumentti koskee yhtä lailla kunnan/kuntien omistamaa sidosyksikkönä toimivaa jäteyhtiötä. On käytännössä mahdotonta, että puhtaasti kuntaomisteinen sidosyksikkönä toimiva yhtiö muuttuisi maksukyvyttömäksi. Lisäksi kunnan/kuntien omistaman jätelain 43 §:n nojalla toimivan jäteyhtiön takana on peruskuntien velvollisuus huolehtia viimesijassa jätehuollon tehtävistä, jolloin tilannetta, jossa kukaan ei vastaa yhtiön ympäristönsuojelullisista- tai muista velvoitteista, ei voi syntyä. Lisäksi hankintalaki kategorisesti kieltää yksityisomistuksen sidosyksiköissä.
Yllä olevista seikoista seuraa se, että kun suurin osa myös osakeyhtiömuodossa toimivien jätelaitosten toiminnasta rahoitetaan kuntien asukkailta jätelain nojalla kerätyillä julkisoikeudellisilla maksuilla, julkisoikeudellisiin maksuihin perustuvia varoja tultaisiin ehdotuksen toteutuessa käyttämään yksityisessä, markkinaehtoisessa toiminnassa syntyneiden ympäristövahinkojen kattamiseen, koska osakeyhtiömuotoisten jätelaitosten kohdalla riski maksukyvyttömyydestä ei tule tosiasiallisesti realisoitumaan. KIVO katsoo tämän kestämättömäksi.
Esityksessä todetaan myöskin seuraavaa kuvaamaan toissijaisen vastuujärjestelmän tarkoitusta:
”Kyse ei ole perinteisestä pilaantumisen välittömän aiheuttajan vastuusta vaan laajasta, pilaantumisvaaran aiheuttajien kollektiivisesta taloudellisesta vastuusta ympäristön pilaantumiseen ja vahinkotilanteisiin varautumisessa sen varalta, että aiheuttajaa tai muuta vastuutahoa ei saada vastuuseen.- -Lähtökohtana toissijaisten vastuujärjestelmien rahoituksessa tulisi olla se, että ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavan toiminnan harjoittajat mahdollisina aiheuttajina vastaisivat ennakollisesti järjestelmien ylläpidon kustannuksista. – Ympäristönkäytön ohjauksen näkökulmasta kyse on siitä, että maksun kantamisen kautta riskialttiin toiminnan kustannuksiin sisäistetään ympäristönsuojelun kustannukset.”
On pidettävä mielessä, että kunnallisten jätelaitosten toiminnassa, silloin kun ne toteuttavat lakisääteistä asumisen jätehuoltoa, ei ole kyse valinnanvaraisesta toiminnasta, jota tehtäisiin voittoa tavoitellen, vaan välttämättömyyspalvelusta, jonka toteuttaminen ja johon kuuluminen on säädetty pakolliseksi. Kuntavastuullinen jätehuolto toteuttaa perustuslain 20 §:n mukaista ympäristöperusoikeutta – sitä ei siis voi lain kontekstissa pitää ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavana voittoa tavoittelevana toimintana, vaan lakisääteisenä toimintana, jolla nimenomaan pyritään estämään ympäristön pilaantumista ja edistämään ympäristönsuojelua – jätehuollon toteuttamatta jättäminen johtaisi täydellä varmuudella merkittäviin ympäristövahinkoihin. Kuten jätelain 1 §:ssä mainitaan, on jätehuollon ja etenkin kunnallisen jätehuollon tarkoituksena ”vähentää jätteen määrää ja haitallisuutta, ehkäistä jätteistä ja jätehuollosta aiheutuvaa vaaraa ja haittaa terveydelle ja ympäristölle, varmistaa toimiva jätehuolto sekä ehkäistä roskaantumista”. HE 40/2021 mukaan ”jätehuolto on välttämättömyyspalvelu, joka koskettaa yksityisten kansalaisten ja yritysten arkea monin tavoin. Jätehuollon järjestämisen tapa ja laatu ovat suoraan yhteydessä ympäristöperusoikeuden toteutumiseen: laadukas jätehuolto vähentää roskaantumista ja ympäristön pilaantumista, epäasianmukainen jätehuolto ja jätteiden hylkääminen ympäristöön vaikuttaa päinvastaisesti.”
Asukkaiden tasapuolinen kohtelu taattava
On myöskin havaittava, että kunta voi järjestää lakisääteisen jätehuollon palvelut osakeyhtiömuodon lisäksi myös taseyksikkö-, liikelaitos- tai kuntayhtymämuodossa. Kunnat, kuntien liikelaitokset ja kuntayhtymät ovat rajattu lain soveltamisalan ulkopuolelle. Tämä asettaa asukkaat eri asemaan riippuen siitä, onko heidän alueellaan jätehuollon järjestäjä osakeyhtiö vaiko muun muotoinen kuntatoimija, kuten kuntayhtymä, sillä ympäristövahinkorahastomaksut nostavat jätemaksuja vain osakeyhtiöiden alueella (ympäristövahinkorahastomaksut vääjäämättä nostaisivat jätemaksuja, sillä kuten yllä on mainittu, jätelain 78 § mukaisesti jätehuollon järjestämisestä koituvat kustannukset on katettava jätemaksuin). Tämänkaltainen erottelu on myöskin ristiriidassa esityksessä korostetun aiheuttamisperiaatteen toteuttamisen kanssa. Olisi tasapuolista ja loogista, että kaikki toisiaan vastaavaa kunnallista jätehuoltopalvelua tuottavat kuntatoimijat jätettäisiin lain soveltamisalan ulkopuolelle.
Lopuksi KIVO katsoi lausunnossaan, että toissijaisesti kilpailuneutraliteetin turvaamisen kannalta ainoa perusteltavissa oleva ratkaisu olisi se, että kunnalliset jätehuoltoyhtiöt osallistuisivat ympäristövahinkorahastoon vain niiden markkinaehtoisen toiminnan osuutta koskevalta osalta tai enintään sallitun ulosmyyntirajan maksimin osalta. Jätelain 44 § mukaan, mikäli kunta tai kunnan/kuntien perustama yhtiö hoitaa kunnan velvollisuudeksi säädetyn jätehuollon lisäksi muuta jätehuoltoa, tiedot tarjottujen palvelujen liikevaihdosta ja taloudellisesta tuloksesta on eriteltävä kirjanpidossa ja palveluista on laadittava tilikausittain erilliset laskelmat. Tämä tarkoittaa sitä, että kunkin osakeyhtiömuotoisen kuntien jätelaitoksen osalta niiden ympäristövahinkorahastoon maksettava summa vuosittain olisi helposti laskettavissa.